中共黄山市委农村工作领导小组办公室关于征求《黄山市关于盘活农村土地资源服务乡村振兴战略的若干政策措施（送审稿）》意见建议的通告

为贯彻落实省委农村工作领导小组《关于盘活农村土地资源服务乡村振兴战略的政策措施》（皖农工组〔2021〕6号）》精神，进一步增强我市农村土地资源服务乡村振兴战略的基础性、支撑性、保障性功能。市委农办会同有关部门研究起草了《黄山市关于盘活农村土地资源服务乡村振兴战略的若干政策措施（送审稿）》，现公开征求社会意见建议。相关意见建议请于6月7日前以电子邮件或信件邮寄方式反馈至市委农办秘书科。（地址：屯溪区徽山路16号401办公室，联系人：汪政军，联系电话：2351013，邮箱：hsswnb2020@163.com）

 

附件1：黄山市关于盘活农村土地资源服务乡村振兴战

        略的若干政策措施（送审稿）

附件2：黄山市关于盘活农村土地资源服务乡村振兴战

       略的若干政策措施（送审稿）起草说明

 

                           2022年5月7日

 

 

附件1

 

黄山市关于盘活农村土地资源服务

乡村振兴战略的若干政策措施

（送审稿）

 

为深入贯彻落实党中央、国务院及省委、省政府和市委、市政府关于乡村振兴的决策部署，进一步增强农村土地资源服务乡村振兴战略的基础性、支撑性、保障性功能，围绕乡村振兴战略的总体要求，根据《中华人民共和国乡村振兴促进法》《中华人民共和国土地管理法》及相关法律法规，认真贯彻落实中共安徽省委农村工作领导小组印发的《关于盘活农村土地资源服务乡村振兴战略的政策措施》，结合本市实际，提出如下政策措施。

一、优化农村国土空间开发保护格局

1.积极有序推进村庄规划工作。各地要结合正在编制的县、乡镇国土空间规划，优化城镇开发边界范围外的村庄分类和布局，细化自然村分类，重点明确保留类、搬迁撤并类自然村及新建居民点数量和布局。实施《黄山市村庄规划三年行动实施方案（2021-2023年）》，2022年完成集聚提升类及有条件有需求的村庄规划编制审批。“多规合一”的村庄规划编制结合实际需求做到应编尽编，3年内基本完成。村庄规划编制要满足省市有关规程要求，区县要为村庄规划编制提供充足的经费保障。（责任单位：市自然资源和规划局、市农业农村局、市发展改革委、市财政局、市乡村振兴局，各区县人民政府）

2.建立完善规划留白和建设用地规模预留机制。县、乡镇级国土空间规划编制时，严格落实不少于10%的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地。新编乡镇国土空间规划和村庄规划，可以对暂时无法明确位置、用途的地块留白，预留不超过5%的建设用地规模，用于暂时难以定点定位的零星分散农村公共公益设施、村民住宅、新产业新业态、乡村文旅设施、现代农业产业园及其他一二三产业融合发展的等项目。各地在处置当地存量土地相应核定的新增建设计划指标中，安排至少5%新增建设用地计划指标，重点保障农村产业融合发展项目用地。各地自然资源和规划主管部门会同相关部门，本着集约节约用地原则，指导乡镇、村做好预留用地规模测算和建立近期建设项目储备库。（责任单位：市自然资源和规划局、市农业农村局、市乡村振兴局，各区县人民政府）

二、完善农村建设用地保障机制

3.增强村庄规划科学引领作用。严格执行“先规划后建设，不规划不建设”的要求，加强乡村规划管理，村庄规划一经批准，及时纳入国土空间规划“一张图”管理平台，并严格依法依规进行保护、开发、利用等。发挥乡镇（重点村）规划员作用，落实乡镇人民政府管理主体责任，强化市、区县自然资源和规划部门日常指导、业务培训等，提高基层规划建设管理水平与规划执行的规范性和严肃性。（责任单位：市自然资源和规划局、市农业农村局、市乡村振兴局，各区县人民政府）

4.认真执行过渡期规划用地政策。在市县、乡镇国土空间规划批准实施前，对暂时没有编制规划的村庄，在不占生态保护红线、永久基本农田前提下，可按照乡镇土地利用总体规划、城乡规划、美丽乡村建设规划等进行审批。基础设施、公益性设施及村民住宅用地确需占有条件建设区土地的，在不超过区县建设用地规模的前提下，区县政府承诺将项目用地布局和规模纳入正在编制的规划期至2035年的国土空间规划后，按照规定办理用地审批手续。积极保障农村基础设施、公共服务设施、村民住宅及农村产业发展用地计划。通过全域土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩产生的未落地建设用地规模，优先用于乡村振兴项目并按规定纳入国土空间规划。（责任单位：市自然资源和规划局、市农业农村局、市乡村振兴局，各区县人民政府）

5.提高用地审批效能。对省、市乡村振兴战略规划的重点项目，纳入用地审批“绿色通道”，优先办理。项目用地中遇到的堵点、难点问题，可纳入市要素会商协调推进机制，促进项目及时落地。农村一二三产业融合发展项目建设应当依法依规取得规划许可，除依法应当以招标拍卖挂牌等方式公开出让的土地外，可将建设用地批准和规划许可手续合并办理，核发规划许可证。允许区县结合实际，将适用简易审批程序的村庄建设项目依法委托乡镇政府审批。对于因项目落地存在用地审批复杂程度大的，应通过符合村庄规划的宅基地、乡级国土空间规划已明确强度控制要求的农村产业等用地，可不进行建设用地预审。农村村民住宅建设涉及占用耕地的，由区县人民政府负责落实占补平衡，所需经费由区县财政负担，区县域范围确实无法落实占补平衡的，可按规定在市域范围内调剂落实。设施农业用地由农村集体经济组织向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总后交至区县自然资源和农业农村主管部门。（责任单位：市自然资源和规划局、市农业农村局、市乡村振兴局，各区县人民政府）

6.提速农村土地确权登记。加快农村集体土地所有权、建设用地使用权、房地一体的宅基地使用权确权登记颁证工作，探索开展农村住房财产权抵押登记、农村集体土地承包经营权抵押登记。高效办理不动产登记，农村一二三产业融合发展项目用地权利人凭借用地批准文件、规划许可等材料申请办理不动产登记。（责任单位：市自然资源和规划局、市农业农村局、中国人民银行黄山市中心支行）

7.盘活农村闲置宅基地。大力推进乡村运营机制创新试点。鼓励各地将可集中开发经营的村落、闲置农村宅基地、闲置农房、集体资产等，经摸底、确权、评估、流转、储备后，将所有权、使用权或经营权集中至村级强村公司，引入国有企业或社会资本等主体进行开发利用，因地制宜发展符合乡村特点的休闲农业、文化体验、研学基地、特色民宿、创意办公、电子商务等新产业新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。支持采取整理、复垦、复绿等方式，开展农村闲置宅基地整治，依法依规利用城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策，为农村村民住宅、乡村建设和产业发展等提供土地保障。在保障农村村民户有所居的基础上，鼓励村民在本集体经济组织内依法依规转让宅基地，试点推进通过多种方式引导村民自愿有偿退出宅基地。利用闲置农房等建（构）筑物发展农村产业时，在不改变原建（构）筑物主体结构的前提下，可以对宅基地上原有建（构）筑物进行翻新、装修、改造；同时，在符合乡镇国土空间规划和村庄规划关于建筑风貌管控要求、不增加建筑面积、不改变房屋主体结构前提下，免于办理乡村建设规划许可。（责任单位：市农业农村局、市自然资源和规划局、市文化和旅游局、市住房和城乡建设局等）

8.推进农村集体经营性建设用地入市。鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地。经国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，并依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用。编制国土空间规划时，经村民同意，可以将依法收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地以及其他转用后的农用地，调整为集体经营性建设用地。（责任单位：市自然资源和规划局、市农业农村局）

9.探索灵活多样的用地方式。完善农村土地要素市场化配置，实施差别化用地政策。按照国家加快发展保障性租赁住房有关要求，探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房。鼓励土地所有权人按照集体经营性建设用地的有关规定，依法通过出让、出租等方式交由养老服务机构用于养老服务设施建设。农村集体经济组织以外的单位和个人，可依法通过承包经营流转的方式，使用农民集体所有的农用地、集体经营性建设用地、未利用地，从事与乡村旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产。依据国土空间规划，利用矿山生态修复后的土地发展旅游产业，建设观光台、栈道等非永久性附属设施，在不占用永久基本农田以及不破坏生态环境、自然景观和不影响地质安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不转用，按现用途管理。引导新发展林果业上山上坡，鼓励利用“四荒”资源，不与粮争地。支持农村基础设施建设，在国家公路网络体系之外、宽度小于8米、主要用于农村农业生产的道路，可以按农村道路用地认定，不需要办理农用地转用等用地审批手续。（责任单位：市自然资源和规划局、市发展改革委、市住房和城乡建设局、市交通运输局、市文化和旅游局、市农业农村局，各区县人民政府）

三、扎实开展全域土地综合整治和修复利用

10.加大土地综合整治力度。鼓励各区县积极申报土地综合整治试点项目，及时编制实施方案，强化政策资金配套。整治区域内涉及永久基本农田调整的，确保新增永久基本农田面积不少于调整面积的5%，整治验收后，腾退的建设用地，在保障试点乡镇（村）农民安置、农村基础设施建设、公益事业等用地的前提下，重点用于农村一二三产业融合发展。（责任单位：市自然资源和规划局、市财政局、市农业农村局，各区县人民政府）

11.鼓励矿山土地综合修复利用。对集中连片开展矿山生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复主体，允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发；对社会资本投入并完成修复的矿山建设用地，拟用于经营性建设项目的，在同等条件下，该生态保护修复主体在公开竞争中具有优先权。矿山修复后新增的集体农用地，鼓励农村集体经济组织将经营权依法流转给生态保护修复主体。矿山修复后的集体建设用地，符合规划的，可根据国家统一部署稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市，生态保护修复主体可在同等条件下优先取得使用权。社会资本将矿山修复区域内的建设用地修复为农用地并验收合格后，腾退的建设用地指标可以优先用于相关产业发展，节余指标可以按照城乡建设用地增减挂钩政策，可在省域和市域范围内流转使用。（责任单位：市自然资源和规划局）

四、巩固脱贫攻坚成果

12.做好脱贫攻坚与乡村振兴政策的有效衔接。鼓励开展城乡建设用地增减挂钩，所需计划指标应保尽保。到“十四五”期末，全市土地出让收入用于农业农村的比例达到10%以上，优先支持巩固脱贫攻坚成果，接续推进全面乡村振兴。（责任单位：市自然资源和规划局、市发展改革委、市财政局、市税务局、中国人民银行黄山市中心支行、市乡村振兴局、各区县人民政府）

13.用足用好设施农用地政策。直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划；破坏耕地耕作层，但由于位置关系，难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田，但必须补划。农作物设施种植（工厂化栽培）、育种育苗的辅助设施用地面积原则上控制在项目用地面积的5%以内，最多不超过10亩。从事规模化粮食作物种植的辅助设施用地面积原则上控制在种植面积的1%以内，种植面积超过500亩的，最多不超过15亩。规模化养殖猪、牛、羊的辅助设施用地面积原则上控制在项目用地面积的15%以内，最多不超过20亩，其中生猪养殖不受20亩上限限制；其他规模化畜禽水产养殖的辅助设施用地面积原则上控制在项目用地面积的10%以内，最多不超过15亩。（责任单位：市农业农村局、市自然资源和规划局）

14.落实光伏发电项目用地政策。对光伏扶贫项目、符合光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。（责任单位：市自然资源和规划局、市发展改革委、市乡村振兴局）

五、强化耕地保护补偿激励

15.实行耕地和永久基本农田特殊保护。采取“长牙齿”的硬措施保护耕地，建立市、县、乡、村四级“田长制”责任体系和相关配套制度，逐步形成横向到边、纵向到底，全覆盖无死角的耕地保护新机制。高质量推动高标准农田建设，不断改善农业生产条件，提高耕地质量，增加高等别耕地面积，促进农民增产增收，高标准农田建设项目新增耕地验收后，可用于建设项目占补平衡。（责任单位：市自然资源和规划局、市农业农村局、各区县人民政府）

16.建立健全耕地保护补偿机制。建立考核激励机制，按照“谁保护、谁受益”的原则，对承担耕地和永久基本农田保护任务成效突出的责任主体给予补偿激励。（责任单位：市自然资源和规划局、市财政局、市农业农村局、各区县人民政府）

17.统筹利用撂荒地促进农业生产发展。严格落实稻谷最低收购价等政策，足额按时发放耕地地力保护补贴，稳定农民种粮基本收益。农业生产社会化服务项目要向撂荒地恢复粮食生产倾斜。优先支持返乡留乡农民工利用撂荒地发展粮食规模经营和特色种养，主动发掘、宣传典型案例。落实粮食作物政策性保险制度、推进地方优势特色农产品保险提标扩面，降低农民生产经营风险。将具备条件的撂荒地纳入高标准农田建设范围，加大投入力度，配套完善灌排水、输配电、田间道路、农田防护等基础设施，开展耕地“宜机化”改造。（责任单位：市财政局、市农业农村局、各区县人民政府）

全市各地各有关部门要切实加强组织领导和分工协作、强化土地要素制度供给和宣传指导，确保政策措施落实落地；要坚持最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，坚决遏制耕地“非农化”和防止耕地“非粮化”；要完整准确全面贯彻新发展理念，盘活农村土地资源，推动全市经济高质量发展，推进乡村全面振兴。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

附件2

 

《黄山市关于盘活农村土地资源服务乡村振兴战略的若干政策措施（送审稿）》起草说明

 

一、起草背景及依据

2021年11月7日，省委农村工作领导小组印发了《关于盘活农村土地资源服务乡村振兴战略的政策措施》（皖农工组〔2021〕6号）。2021年11月25日，市委书记凌云、市委副书记范荣晖分别在文件上作出批示，要求市委农办、市资规局等部门提出落实措施。根据省文件精神及市领导批示要求，市委农办会同有关部门起草了《黄山市关于盘活农村土地资源服务乡村振兴战略的若干政策措施》。

二、起草过程

2021年11月27日，市农业农村局相关科室（市委农办秘书科、改革合作科）对省文件进行认真研究，并向市资规局、市财政局、市乡村振兴局、市住房城乡建设局等单位印发《关于做好贯彻落实〈关于盘活农村土地资源服务乡村振兴战略的政策措施〉文件精神的通知》，请其认真研究省文件内容，结合我市实际提供我市关于农村土地资源盘活利用方面的措施。2021年12月7日，在汇总完善各单位提供素材的基础上，形成《黄山市关于盘活农村土地资源服务乡村振兴战略的政策措施（征求意见稿）》征求各县区、市直相关责任部门的意见，并根据反馈意见对文件进行进一步修改完善，形成送审稿。2022年3月19日，市农业农村局党组会对文件进行研究审议。2022年3月29日，市政府副秘书长曹晓敏召集市有关单位、区县、重点乡镇召开《黄山市关于盘活农村土地资源服务乡村振兴战略的政策措施（送审稿）》征求意见座谈会，征求多方意见基础上，再吸收融合《安徽省自然资源厅 安徽省发展和改革委员会 安徽省农业农村厅关于做好保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》文件政策要求，最终形成了《黄山市关于盘活农村土地资源服务乡村振兴战略的若干政策措施》。

三、主要内容

政策措施包括优化农村国土空间开发保护格局、完善农村建设用地保障机制、扎实开展全域土地综合整治和修复利用、巩固脱贫攻坚成果、强化耕地保护补偿激励五大部分，提出积极有序推进村庄规划工作、建立完善规划留白和预留建设用地规模机制、增强村庄规划科学引领作用、认真执行过渡期规划用地政策、提高用地审批效能、提速农村土地确权登记、盘活农村闲置宅基地、推进农村集体经营性建设用地入市、探索灵活多样的用地方式、加大土地综合整治力度、鼓励矿山土地综合修复利用、做好脱贫攻坚与乡村振兴政策的有效衔接、用足用好设施农用地政策、落实光伏发电项目用地政策、实行耕地和永久基本农田特殊保护、建立健全耕地保护补偿机制、统筹利用撂荒地促进农业生产发展17条具体措施，具体如下：

第一部分：优化农村国土空间开发保护格局。一是积极有序推进村庄规划工作。优化城镇开发边界范围外的村庄分类和布局，细化自然村分类，重点明确保留类、搬迁撤并类自然村及新建居民点数量和布局，明确区县要为村庄规划编制提供充足的经费保障。二是建立完善规划留白和建设用地规模预留机制。严格落实不少于10%的建设用地指标，预留不超过5%的建设用地规模，各地自然资源和规划主管部门会同相关部门，指导乡镇、村做好预留用地规模测算和建立近期建设项目储备库。

第二部分：完善农村建设用地保障机制。一是增强村庄规划科学引领作用。村庄规划纳入国土空间规划“一张图”管理平台，并严格依法依规进行保护、开发、利用等。增加了发挥乡镇（重点村）规划员作用，落实乡镇人民政府管理主体责任，强化市、区县自然资源和规划部门日常指导、业务培训，提高基层规划建设管理水平与规划执行的规范性和严肃性。二是认真执行过渡期规划用地政策。积极保障农村基础设施、公共服务设施、村民住宅及农村产业发展用地计划。通过全域土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩产生的未落地建设用地规模，优先用于乡村振兴项目并按规定纳入国土空间规划。三是提高用地审批效能。对省、市乡村振兴战略规划的重点项目，纳入用地审批“绿色通道”，优先办理，项目用地中遇到的堵点、难点问题，可纳入市要素会商协调推进机制，促进项目及时落地。农村一二三产业融合发展项目，可将建设用地批准和规划许可手续合并办理，核发规划许可证。允许区县结合实际，将适用简易审批程序的村庄建设项目依法委托乡镇政府审批。四是提速农村土地确权登记。加快农村集体土地所有权、建设用地使用权、房地一体的宅基地使用权确权登记颁证工作，探索开展农村住房财产权抵押登记、农村集体土地承包经营权抵押登记。对农村一二三产业融合发展项目用地权利人申请办理不动产登记。五是盘活农村闲置宅基地。大力推进乡村运营机制创新试点。增加将所有权、使用权或经营权集中至村级强村公司，引入国有企业或社会资本等主体进行开发利用，因地制宜发展符合乡村特点新产业新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。鼓励村民在本集体经济组织内依法依规转让宅基地，试点推进通过多种方式引导村民自愿有偿退出宅基地。利用闲置农房等建（构）建筑发展农村产业时，在符合乡镇国土空间规划和村庄规划关于建筑风貌管控要求、不增加建筑面积、不改变房屋主体结构前提下，免于办理乡村建设规划许可。六是推进农村集体经营性建设用地入市。鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地。依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用。七是探索灵活多样的用地方式。完善农村土地要素市场化配置，实施差别化用地政策。探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房。鼓励土地所有权人按照集体经营性建设用地的有关规定，依法通过出让、出租等方式交由养老服务机构用于养老服务设施建设。农村集体经济组织以外的单位和个人，可依法通过承包经营流转的方式，使用农民集体所有的农用地、集体经营性建设用地、未利用地引导新发展林果业上山上坡，鼓励利用“四荒”资源，不与粮争地。支持农村基础设施建设。

第三部分：扎实开展全域土地综合整治和修复利用。一是加大土地综合整治力度。鼓励各区县积极申报土地综合整治试点项目，强化政策资金配套，确保新增永久基本农田面积不少于调整面积的5%，整治验收后，腾退的建设用地，重点用于农村一二三产业融合发展。二是鼓励矿山土地综合修复利用。对集中连片开展矿山生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复主体，允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权。对社会资本投入并完成修复的矿山建设用地，拟用于经营性建设项目的，在同等条件下，该生态保护修复主体在公开竞争中具有优先权。

第四部分：巩固脱贫攻坚成果。一是做好脱贫攻坚与乡村振兴政策的有效衔接。鼓励开展城乡建设用地增减挂钩，所需计划指标应保尽保。到“十四五”期末，全市土地出让收入用于农业农村的比例达到10%以上，优先支持巩固脱贫攻坚成果，接续推进全面乡村振兴。二是用足用好设施农用地政策。农作物设施种植（工厂化栽培）、育种育苗的辅助设施用地面积原则上控制在项目用地面积的5%以内，最多不超过10亩。从事规模化粮食作物种植的辅助设施用地面积原则上控制在种植面积的1%以内，种植面积超过500亩的，最多不超过15亩。规模化养殖猪、牛、羊的辅助设施用地面积原则上控制在项目用地面积的15%以内，最多不超过20亩，其中生猪养殖不受20亩上限限制；其他规模化畜禽水产养殖的辅助设施用地面积原则上控制在项目用地面积的10%以内，最多不超过15亩。三是落实光伏发电项目用地政策。对光伏扶贫项目、符合光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续。

第五部分：强化耕地保护补偿激励。一是实行耕地和永久基本农田特殊保护。采取“长牙齿”的硬措施保护耕地，建立市、县、乡、村四级“田长制”责任体系和相关配套制度，全覆盖无死角的耕地保护新机制。高质量推动高标准农田建设，增加高等别耕地面积，促进农民增产增收。二是建立健全耕地保护补偿机制。建立考核激励机制，按照“谁保护、谁受益”的原则，对承担耕地和永久基本农田保护任务成效突出的责任主体给予补偿激励。三是统筹利用撂荒地促进农业生产发展。对比省文件结合黄山实际增加了统筹利用撂荒地，更好促进农业生产发展。严格落实稻谷最低收购价等政策，足额按时发放耕地地力保护补贴，稳定农民种粮基本收益。农业生产社会化服务项目要向撂荒地恢复粮食生产倾斜。